O kondycji budżetów samorządowych wielokrotnie rozmawiano podczas tegorocznego III Krajowego Kongresu Forów Skarbników. Spada nadwyżka operacyjna, która jest gwarantem utrzymania płynności finansowej samorządów, wzrasta procentowy udział dotacji celowych w budżetach samorządów. Na te same problemy zwrócił uwagę prof. Paweł Swianiewicz, autor ekspertyzy dotyczącej mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, przygotowanej na zlecenie Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej.

– Polski system wyrównawczy ma sporo zalet i nie oceniam go jednoznacznie źle – zaznaczył na wstępie profesor Swianiewicz. W debacie prowadzonej przez dr Cezarego Trutkowskiego, Prezesa Zarządu FRDL, Swianiewicz wskazał jednak na znaczne dysfunkcje obecnego systemu i nakreślił możliwe propozycje zmian.

Badając specyfikę rozwiązania, zwanego powszechnie „janosikowym” prof. Swianiewicz zwrócił uwagę na zmniejszającą się wysokość składowych, czyli subwencji wyrównawczej i subwencji równoważącej w latach 2013–2019, którym towarzyszył wzrost dotacji celowych. Z subwencji wyrównawczej korzystała więcej niż połowa gmin, lecz już w miastach na prawach powiatu, było to mniej niż 50% podmiotów. Jako niezrozumiałe profesor ocenił fakt, że wiele jednostek najpierw płaci, a później, w ramach subwencji wyrównawczej otrzymuje wsparcie. W raporcie zwrócił też uwagę na pomijanie w podstawie obliczeń potencjału wydatków w JST. Obecnie mechanizm korekcyjno-wyrównawczy działa w ten sposób, że zamiast spłaszczać różnice między dochodami jednostek samorządowych często odwraca je na korzyść słabszych jednostek.

Postulatem prof. Swianiewicza jest więc przebudowanie systemu w celu bardziej racjonalnej dystrybucji środków. Nowy mechanizm korekcyjno-wyrównawczy powinien powstać w oparciu o jeden system subwencji, a nie jak dotychczas dwie: wyrównawczą i równoważącą. Powinien także jednoznacznie klasyfikować płatników i beneficjentów systemu, by nie powielać występujących obecnie takich sytuacji, że jeden podmiot wpłaca środki na „Janosikowe” a następnie otrzymuje wsparcie w ramach systemu redystrybucji środków. Konieczne jest także uwzględnienie potrzeb wydatkowych samorządów, wprowadzenie wskaźnika ważonego potrzeb finansowych w odniesieniu do liczby mieszkańców, tak by system realnie wspierał podmioty o różnych potrzebach. Proponowane przez profesora wskaźniki to np. gęstość zaludnienia, stopa bezrobocia, wysokość dopłaty do gospodarki komunalnej, wydatki ponoszone na rzecz infrastruktury, czy koszty organizacji transportu publicznego.

Podobną sytuację należałoby wprowadzić w powiatach, analizując wskaźniki takie jak bezrobocie, gęstość zaludnienia, status i wielkość. Koncepcja podziału środków w oparciu o system wartości ważonych w gminach doprowadziłby do sytuacji, że wyższe transfery trafiałyby do małych jednostek, których dochody własne są niskie, gęstość zaludnienia mała a stopa bezrobocia wysoka, zaś duże jednostki, których skala zadań wymusza dużo większe środki na ich realizację, płaciłyby mniej. Najniższy współczynnik wsparcia przysługiwałby średnim jednostkom, które w oparciu o wyliczenia najlepiej radzą sobie z polityką budżetową.

Podczas Kongresu, opiniami nt. systemu korekcyjno-wyrównawczego i samego raportu podzielili się skarbnicy i praktycy samorządowi. Danuta Kamińska, Wiceprzewodnicząca Zarządu Górnośląsko- Zagłębiowskiej Metropolii podkreśliła, że należy analizować dochody z podatków w porównaniu do rzeczywistej skali dochodów i podatku od nieruchomości mogłoby następować w zależności od PKB danego obszaru. Podobnie można podjąć próbę wprowadzenia kategorii mieszkańca przeliczeniowego w obliczaniu udziałów PIT, który ukazywałby prawdziwą skalę zaludnienia gmin. Wprowadzenie w systemie korekcyjno-wyrównawczym kategorii miast na prawach powiatów czy metropolii również mogłoby wspierać ośrodki w największy sposób wpływające na rozwój PKB (duże ośrodki miejskie).

Marek Miesztalski, Skarbnik Województwa Mazowieckiego przypomniał o sytuacji z 2013 roku, kiedy to jego województwo oddało 2/3 dochodów w związku z systemem naliczania, liczonym 2 lata wstecz. Wskazał, że powinno się uwzględnić potrzeby wydatkowe w obliczaniu Janosikowego, nie jedynie wysokość dochodów. Jako dodatkowe wagi dla nowego systemu zaproponował także wydatki na służbę zdrowia, transport kolejowy czy autobusowy.

Barbara Sajnaj, Skarbnik Miasta Poznań postulowała zmiany legislacyjne w ściągalności podatku PIT. Jak wskazała, w wielu większych miastach postępuje proces suburbanizacji, co także realnie wpływa na spadek dochodów nie zmieniając wysokości wydatków ponoszonych na realizację zadań. Według prognoz budżetowych jej miasta w 2021 roku dochody podatkowe wyniosą 284 mln złotych, co stanowić będzie nieco ponad 35% budżetu, a wysokość Janosikowego stanowić będzie 34,1% całego budżetu. Kolejnym poruszonym przez nią aspektem są oficjalne dane dotyczące liczby ludności mówiące o 500 tys. mieszkańców oraz dane z sieci komórkowych powiększające tę liczbę nawet o 100 tys. Są to, jak mówi Pani skarbnik, osoby, które korzystają z infrastruktury miejskiej, nie finansując jej modernizacji. Także oświata stanowi spore wyzwanie dla Poznania, który do swoich szkół przyjmuje również osoby z gmin ościennych.

Perspektywę mniejszych jednostek przedstawił Tomasz Angielczyk, skarbnik Nakła nad Notecią. Subwencja wyrównawcza i równoważąca dla małej gminy jest na podobnym kwotowo poziomie lecz z roku na rok nieznacznie zmniejsza się jej udział procentowy. Zsumowane wpływy nie równoważą także niedostatków w subwencji oświatowej. Spada liczba ludności, w tym w grupie ludzi młodych, lepiej wykształconych i mobilnych osób, przenoszących się do większych miast. Konieczne jest zwiększenie udziału dochodów własnych gmin w sumie dochodów, co może zmienić znacząco optykę patrzenia na Janosikowe.

Swego rodzaju podsumowaniem debaty była wypowiedź Jerzego Stępnia, Przewodniczącego Rady Fundatorów FRDL, który wskazał na fakt, że mechanizmy wyrównawcze obecne są we wszystkich krajach Europejskich. Ten polski system prowadzi jednak do licznych zniekształceń, bazując jedynie na potencjale jednostek bez uwzględnia ich potrzeb, które z racji specyfiki mogą znacząco się różnić. Wskazał tutaj choćby na obszary metropolitalne czy konurbacje, takie jak Śląsk, Trójmiasto, Warszawa.

W ramach nowych rozwiązań wyższe środki otrzymałyby potrzebujące wsparcia podmioty o niskich dochodach własnych, małej gęstości zaludnienia oraz wysokiej stopie bezrobocia, a duże jednostki, których skala zadań wymusza dużo większe nakłady na ich realizację, płaciłyby mniej. Najniższy współczynnik wsparcia przysługiwałby tym jednostkom, które w oparciu o wyliczenia najlepiej radzą sobie z polityką budżetową. Wszyscy uczestnicy debaty zgodnie przyznali, że przebudowanie systemu korekcyjno-wyrównawczego tak, by nie był on już krzywdzący dla dużych jednostek, a jednocześnie wciąż wspierał potrzebujące tego gminy, jest obecnie jednym z największych wyzwań stojących przed samorządami. Samo istnienie systemu korekcyjnego nie było kwestionowane. Jest ono obowiązkiem wprowadzonym w oparciu o Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego.

Debatę można obejrzeć na naszym kanale Youtube.

Analizę „Mechanizm wyrównawczy dochodów JST w Polsce wraz z propozycjami zmian” można pobrać TUTAJ (plik w formacie pdf)